TOKİ: Devlet İçinde Şirket

2 Eylül askeri cuntası sonrasında kentsel konut politikaları özellikle gecekondular ve gecekondu bölgeleri açısından farklılaşmıştır. Mülkiyet sorunu etrafında ele alınan gecekondu sorunu, çıkartılan aflarla sistem içine dâhil edilen bir “sorun” haline gelmiştir. Bu dönemde çıkartılan her yasa son yasa olarak tanımlanmış ve sonrasında gecekondulaşmaya kesinlikle izin verilmeyeceği savunulmuştur. Cunta sonrasının ilk sivil hükümeti konut kooperatiflerini gecekondu yapımını engellemekte kullanılacak bir araç olarak görmüş, bu doğrultuda, 1984’te Toplu Konut ve Yatırım Ortaklığı İdaresi (TKYİ) kurulmuş ve bu kurum Türkiye’nin bundan sonraki en büyük konut finans kurumu haline gelmiştir. 1984 yılında yürürlüğe giren 2985 sayılı Toplu Konut Kanunu ile özerk Toplu Konut Fonu oluşturulmuş daha sonra yapılacak düzenleme ile fon kaldırılmıştır. Toplu Konut İdaresi’nin yapısı, yetkileri ve işlevi 2985 sayılı kanun takip eden 25 yılda yasal müdahalelerle düzenlenmiştir.

2985 sayılı kanunda yapılan ilk değişiklikler 1990 yılında olmuştur. Dönemin siyasi ve sosyal atmosferinin etkisi ile toplumun belirli kesimlerine (şehitler, gaziler, dullar vb) faizsiz konut kredisi verilmesi, idarede çalışan personelin iş sözleşmeleri gibi değişikler kanunda yer almıştır. ‘90’lardaki değişiklikler TOKİ’nin organizasyonel yapısında, yetki ve erk alanı ile görevlerinde esaslı bir değişime yol açmamıştır. 2000’lerden sonra hükümet olan siyasal iradenin öncülüğünde Toplu Konut İdaresi aşama aşama kentsel yaşamı ve arazi piyasalarını/stokunu düzenleyen kurum haline gelmiştir. 2001 yılında yasada yapılan değişiklikler kurumun gelir ve harcamaları, fonun kullanım sahaları ve denetimi, kaynak yaratımında yurtiçi ya da yurtdışındaki kredilere başvurabilmesi gibi noktaları içermektedir. Böylece kurumsal yapı ve işleyişte yapılan ilk düzenlemeler mali konuları içermiş, idarenin gelirleri ve kaynak edinimde özerk ancak aynı zamanda hareket sahası genişlemiş bir yapıya geçilmesi hedeflenmiştir.

2003 yılı ile birlikte ise TOKİ tarafından da vurgulanan hızlı ve köklü değişim başlamıştır. Ocak 2003’den sonra AKP hükümetinin Acil Eylem Planı’nda yer alan konut seferberliği vurgusu kentsel dönüşüm projelerinin hayata geçmeye başlamasına ve dönüşümde TOKİ’nin belirleyici bir aktör haline gelmesine yol açmıştır. Sosyal politikaların kentleşme ve yerleşme kısmında yer alan 2 madde yasadaki düzenlemelerin politik ifadesi olacaktır.

Gecekondulaşmanın önlenmesi ve konut seferberliğinin başlatılması olarak ortaya konan hedefler gecekondu alanlarının dönüşümü ve tarihi dokunun yenilenmesine yönelik dönüşüm projeleriyle kanunda yer alacaktır. Bunun yanı sıra turizm ve konut alt yapıları, okul, karakol, ibadethane, sağlık ve spor tesisi, postane, çocuk parkı yapımı gibi kamusal yerleşimleri ilgilendiren faaliyetler idareye yeni inşa sahaları açmıştır. Aynı yıl yapılan diğer önemli değişiklikler TOKİ’nin kaynak kullanımını tanımladığı gibi faaliyet alanlarını da genişletmektedir. Yapılan değişikliklere göre “konut sektöründe faaliyet gösteren şirketleri kurmak veya finans kurumlarına ortak olmak” ya da  “kar amaçlı projelerle uygulamalar yapmak veya yaptırmak” kurumun maddi kaynak yaratımında başvurabileceği yollardır. Emlak Bankası tarafından TOKİ’ye devredilen varlıklara ilişkin hak ve yükümlülüklerin kullanım durumundan da kanunda bahsedilmektedir. 2003 yılı değişiklikleri bu kapsamda kentsel ve kamusal mekânın örgütlenmesinde TOKİ’ye yeni iş sahaları ve roller tanımaktadır. Bu değişiklerin bir diğer sonucu da idarenin inşaat ve gayrimenkul sektörü/finansmanı gibi alanlarda iktisadi bir teşekkül gibi hareket edebilmesidir.

2004 ve 2005 yıllarında gerçekleşen değişikler ise TOKİ’nin önünün açıldığı bir dizi düzenlemeyi içermektedir. Bunlardan en önemlisi TOKİ’ye tanınan plan tadilatı ve projelerin hayata geçmesini sağlayacak kamulaştırma yetkileridir. Kanunun 4. maddesinde yapılan düzenleme TOKİ’nin uygulayıcı yönünün yanı sıra kamusal konut politikaları ve ilişkileri açısından yeni bir karakter daha kazanmasına yol açmıştır. Toplu Konut İdaresi artık karar verici ve kararın takibini kontrol eden bir merciye dönüşmüştür. Plan tadilatı yapma yetkisinin kuruma verilmesi TOKİ’nin mekân üzerinde strateji belirleyen bir kurum konumuna gelmesini sağlamıştır. Başka bir madde ile gecekondu dönüşüm bölgelerinde yapılacak projelerde TOKİ’nin “hak sahipleri” ile olacak ilişkisi yetkileri bağlamında tanımlanmıştır. Böylece kurum bu yıllarla birlikte gecekondu dönüşüm bölgelerindeki arsa/konut sahipleri, yerel yönetimler ve diğer kurumlar karşısında orantısız bir güce sahip olmuştur. 

2007 ve 2008 yıllarındaki değişikler hukuki anlaşmazlıklar, borç ve alacakların tahsili gibi işleyişte karşılaşılan sorunlara yöneliktir. Toplu Konut İdaresinin faaliyet alanları ve gerekçeleri kapsamına alınan bir diğer ölçüt ise “depremle ilgili dönüşüm projeleri de gerçekleştirebilir” ifadesi ile kanunda yer almıştır. Özellikle İstanbul’da gerçekleşen kentsel dönüşüm projelerinde kullanılan deprem ve doğal afet riskine karşı dönüşümün gerekliliği söylemi hukuksal zeminde böylelikle karşılığını bulmuştur.

HER DERDE DEVA TOKİ

Yasal düzenlemeler idarenin yapısal karakterinde olduğu gibi inşa faaliyetlerini içeren alan ve ilişkilerdeki rolünü de değiştirmiştir. İdarenin mali özerkliğin sağlanması, borçlanma yeteneğinin ve gelirlerin arttırılması, kamusal arsa ve arazi stoğunun büyük bir kısmını elinde tutan ya da değerlendirilmesi safhasında danışmanlık yapan bir birim haline gelmesi TOKİ’yi arsa ve konut piyasalarında erişilmesi ve rekabet edilmesi belki de imkânsız olan bir güce dönüştürmüştür. Plan tadilatı yapma ve kamulaştırma yetkisi, gecekondu dönüşüm bölgelerinin tespiti ve projelerin takibi, kamu kaynağı niteliğindeki arsa ve arazilerin niteliğinin değerlendirilmesi ve değiştirilebilmesi gibi yetki ve hakları elinde tutan TOKİ, sosyo-mekânsal stratejileri ulusal ve yerel düzeyde tayin eden bir kurum haline gelmiştir. TOKİ tarafından mekâna dair alınacak her türlü karar, idarenin iddia ettiğinin aksine piyasanın kontrol altında tutulmasından ziyade kentsel rantların yönetilmesi işlevini görmektedir. Bu yanıyla kentsel rantların eğilimlerini yönlendirebilen ve bölüşümü yöneten TOKİ kentsel mekânsal stratejilerini uzun vadede etkileyecek ana aktör konumundadır. Bu çerçevede TOKİ hem piyasa mekanizması içerisinde yer alan aktörler hem de diğer kamusal kurumlar karşısında bir üst irade gibi konumlanmaktadır.

TOKİ’nin genel hatları ile elinde tuttuğu bu güç ile TOKİ’nin kendisine yüklediği ya da idareye yüklenen misyonlar arasında çeşitli paralellikler vardır. AKP hükümeti tarafından yayımlanan 2003 Acil Eylem Planı’nda yer alan konut seferberliği hedefinin sosyal beklentisi işsizliğin konut yapımı ile azaltılmasıdır. TOKİ Başkanı Erdoğan Bayraktar tarafından altı sıklıkla çizilen bu vurgu TOKİ’ye tanınan ayrıcalıklı yetkilerin ötesinde TOKİ’ye yüklenen  anlamların bir özeti gibidir. 2009 krizinin ardından Başbakan tarafından yapılan şu açıklama devletin TOKİ’ye yüklediği manayı yansıtmaktadır.

“Eğer TOKİ olmamış olsaydı, mortgage krizi bizi de aynen vururdu. Bunu böyle biliniz. Eğer ABD’deki mortgage krizi Türkiye’yi vurmadıysa, bizim sigortamız var. Nedir o sigorta? Toplu Konut İdaresi.”

TOKİ inşaat ve konut yapımı alanlarının dışındaki fonksiyonlarını da şöyle sıralamaktadır: “Sosyal devlet anlayışının güçlenmesine, üretim çarklarının önündeki engellerin azaltılmasına, yoksul vatandaşına hizmet eden, adalet ve anlayışla yaklaşan bir devlet yapısının oluşmasına, yasalara saygılı vatandaşların devlete olan güveninin pekiştirilmesine katkı sağlamak.”

NEDEN VE NASIL TOKİ?

Para kazanmak, rekabet etmek, kârlı girişimlerde bulunmak dışında başka değer ve anlamlara yaslandığında bir imkân olarak tahayyül edilebilecek TOKİ kamusal kurumlar içerisinde elinde tuttuğu güç ve yetki ile diğerlerinden farklılaşmaktadır. TOKİ’yi diğer kamu kurum ve kuruluşlarından ayıran eşik siyasal iradenin bilinçli ve açık müdahaleleri ile oluşmuştur. İdare ile aynı statüde olan [1] birçok kurum TOKİ’nin edindiği yetkilere, mali güce, işlevlere ve “hedeflere” sahip değildir. 

TOKİ, 2003-2009 yılları arasında 81 il 804 ilçe, 1.652 şantiyede 418.954 konut yapmıştır. 2011 yılı sonuna kadar 500 bin yeni konut üretmeyi hedeflemektedir. Başbakanlığa bağlı olarak çalışan kurumlar içerisinde bu iş kapasitesine ve hedeflere sahip bir başka kurum var mıdır? Kentleri, kırsal alanları ve kıyıları eş zamanlı olarak kapsayabilen, mekânsal açıdan bu kadar geniş bir coğrafyaya dair uzun vadeli hedefleri olabilen kamusal teşekkülleri alt alta sıralamak mümkün müdür? Ana faaliyet alanını çevreleyen alanlarda da karar verici ve uygulayıcı konumunda olan devlet mekanizmalarının sayısı kaç tanedir?

Tüm bu soruların peş peşe sıralanması aklımızda tuttuğumuz ve şaşırdığımız temel bir çelişkiden kaynaklanmaktadır. TOKİ’nin bugünkü konumunu borçlu olduğu 58. Hükümet Acil Eylem Planı kamu yönetiminin hantallaşması, devletin yeniden yapılandırılması ve reformların gerekliliği vurguları üzerine yükselir. Aynı plan içerisinde özelleştirme, özel sektörün ve yatırımların teşviki hayati meseleler olarak ortaya konmaktadır. Devletin küçültülmesi ve etkinleştirilmesi çerçevesinde personel rejiminin değiştirilmesi ön görülmektedir. Mevcut siyasal irade acil eylem planında yer alan perspektif ve uygulamaları birçok alanda hayata geçirirken neden ve nasıl TOKİ bu kadar büyümektedir? Elbette ki sorunun cevabı TOKİ-devlet-piyasa ilişkileri üçgenindeki mekanizma ve ilişkilerde saklıdır. TOKİ’nin mevcut gücünü elde ettiği dönem açısından bakıldığında ise idare dönemin siyasal yaşamını ve iradesini yansıtan bir zemin işlevi görmektedir. Kamu kaynaklarını doğrudan ya da dolaylı olarak piyasa mekanizmasının lehinde kullanıp ortaya konulan ara mekanizmaların adına da sosyal devlet (ya da sosyal devlet uyarınca) demek bu dönemin “sosyal güvenlik” algısıyla örtüşmektedir. Bu algı egemen resmi söylemin ve medyanın bütününde karşımıza çıkmaktadır. Oysa çok basit bir soruyu hepimiz kendimize yeniden sorabilir ve yeniden şaşırabiliriz! Neden Tekel ve Tekel işçileri satılması ya da kiralanması zorunlu olan kamunun omzundaki yükler olurken, neden ve nasıl TOKİ en güvenilir kamu kurumu sıfatını kazanmaktadır?

buğdayın parayla değişildiği
paranın ekmekle değişildiği
ekmeğin tütünle değişildiği
tütünün acıyla değişildiği
ve artık hiçbir şeyle değişilmediği acının.
o sokaklarda.
saatler yağmuru gösteriyor,
bugün bu küçük salı günü
her şeyi eksik İstanbul'un, tepedekilerden başka
cemal süreya/işte tam bu saatlerde

[1] Bu kamu kurumları Başbakanlığa bağlı çalışan kurumlardır. DPT, TDK, SHÇEK, TÜBA, VGM, TÜİK bunlardan bazılarıdır.