Sayıştay, 2008 yılında 113 milyar liraya ulaşan Hazine’nin iç borçlanma sisteminde önemli sorunlar buldu. Sayıştay, iç borçlanmayı “piyasa yapıcısı” adı verilen bankalarla gerçekleştiren Hazine’nin, “bu bankaların seçiminde kanunen önceden belirlenmesi gereken kriterleri belirlemediğini” tespit etti. Ayrıca “iç borçlanma ihale süreçlerinde ihale sonucunu etkileyebilecek eksiklikler bulunduğunu” bildirdi. Sayıştay’a göre Hazine, ihalelerde bankalara gereğinden fazla “rekabetçi olmayan teklif” (ROT) verme hakkı tanıyarak ödenen faizin olabildiğince düşük çıkmasına neden oldu, ayrıca ihaleler öncesi borçlanacağı tutarı belirlemedi; ihale sonuç karar gerekçelerini belgelendirmedi ve bankaların ihalelerde anlaşmasına ilişkin önlem almadı. Hazine Müsteşarlığı’nın 2008 yılında 113 milyar 86 milyon lira olarak gerçekleşen iç borçlanma sistemi Sayıştay Başkanlığı’nın 1 Ekim 2009’da yayımladığı “2008 Yılı Hazine İşlemleri Raporu”nda “Piyasa Yapıcılığı Sisteminin İşleyişine İlişkin Sorunlar” başlığı altında mercek altına alındı.
Raporda, Hazine’nin iç borçlanma sistemiyle ilgili “Hazine Müsteşarlığı, iç borçlanma işlemlerinde ‘Piyasa Yapıcılığı Sistemini’ ve ‘İhale Yöntemini’ benimsemiştir. Bu sistem çerçevesinde, müsteşarlık ‘piyasa yapıcısı’ (PY) olarak adlandırılan ve önceden belirlenmiş birtakım kriterlere göre seçilmesi gereken finansal aracılarla çalışmaktadır. Devlet İç Borçlanma Senedi (DİBS) ihaleleri tüm katılımcılara açık olmakla birlikte, piyasa yapıcısı bankalar birtakım hak ve yükümlülüklere sahip bulunmaktadırlar” bilgisi verildi.
Türkiye’de PY sisteminin, 1999 yılı sonunda IMF ile yapılan Stand-by Düzenlemesi sonucu 8 Mayıs 2000 tarihinde 19 banka ile uygulamaya konulduğu belirtilen raporda, “Bu dönem için önceden belirlenmiş kriterler mevcuttur ve bu kriterlere göre bankalar seçilmiştir” tespitinde bulunuldu. Buna karşın raporda, Kasım 2000’de çıkan kriz nedeniyle 2 Eylül 2002’ye kadar ara verilen sistemin, AKP iktidarından hemen öncesine gelen bu tarihten sonra her yıl yenilenen sözleşmeler ile sürdürüldüğüne dikkat çekildi.
Hazine kriterleri belirlemiyor
Raporda “sistemin işleyişine ilişkin temel sorunlar” ise şu ifadelerle yer aldı:
• Piyasa yapıcısı bankaların seçiminde kanunen önceden belirlenmesi gereken kriterler müsteşarlıkça belirlenmemiştir. 4749 sayılı Kanun’a göre, piyasa yapıcısı bankalar önceden belirlenmiş kriterlere göre seçilmelidir. Uygulamada ise 2000 yılında belirlenmiş olan kriterler güncellenmemiş, 2008 yılı için ise söz konusu kriterler Hazine Müsteşarlığı’nca belirlenmemiş ve başvuru yapan tüm bankalar PY olarak kabul edilmişlerdir.
• DİBS ihale sürecinin belli aşamalarında, ihale sonucunu etkileyebilecek eksiklikler mevcuttur. Piyasa yapıcılara, rekabetçi olmayan teklif (ROT) adı altında ihale öncesinde, ihalede oluşacak ortalama fiyattan alım yapmak üzere teklif verme hakkı tanınmıştır. Müsteşarlık ROT yoluyla uygun gördüğü miktarlarda satış gerçekleştirmektedir. ROT yöntemiyle yüksek oranda borçlanılması, çoklu fiyat uygulaması açısından ortalama fiyattan çok fazla satış yapıldığı anlamına gelmektedir. Ancak, ROT’ta teklifi kabul edilen PY’ler, ihalede rekabet etmek yerine ortalama fiyatı yükseltmeye çalışabileceklerdir.
• İhaleler, müsteşarlıkça bir kesim çizgisi tespit edilerek sonuçlandırmaktadır. Bu aşamada, kesim çizgisi üstünde verilen teklifler kabul edilmiş olmaktadır. Kesim çizgisi çekilirken stratejik ölçütler, ihtiyaç duyulan finansman programı miktarı, piyasa koşulları, kamuoyuna duyurulan borçlanma stratejisi, ihale teklif miktarı ve teklif yapısı kavramlarından hangisinin ne aşamada ve ne amaçla kullanıldığı bilgisi ihale bazında mevcut değildir.
• İhale öncesinde bir borçlanma tutarı veya aralığının tespit edilmemesi, ihalede borçlanılan tutarın ne kadar doğru ve tutarlı bir şekilde belirlendiği konusunda tereddütler uyandırmaktadır. Piyasa yapıcısı bankalar ve diğer katılımcılar arasında DİBS ihalelerinde muhtemel olan bir anlaşma ve birlikte hareket durumu için önlemler ve yaptırımlar mevcut değildir. DİBS ihalelerinde bilgi korunması ve gizliliğin ihlali konusunda yaptırımlar yeterli değildir.